گروه اقتصاد کلان پایگاه خبری تحلیلی رادار اقتصاد، سالهاست اقتصاد کشور با مسائل متعددی در حوزه های مختلف دست و پنجه نرم می کند. از جمله مهمترین حوزه های چالش برانگیز کشور، بخش پولی و بانکی است. شاخص ترین مسئله این بخش یعنی تورم، حدود نیم قرن است که به یکی از ابرمسائل اقتصاد ایران تبدل شده است. ریشه یابی مسائل حوزه پولی کشور نشان می دهد ضعف نظارت کارآمد بانک مرکزی بر شبکه بانکی، عامل نابسامانی ها در این حوزه و بروز مسائل ناشی از آن نظیر تورم در اقتصاد کشور است. با این حال عوامل مختلفی عامل ضعف نظارت نظارت بانک مرکزی بر شبکه بانکی است. گزارش حاضر برخی از شاخص ترین عوامل تضعیف نظارت بانک مرکزی بر شبکه بانکی را بررسی کرده است.
عدم استقلال بانک مرکزی
موضوع استقلال بانک مرکزی چند سالی است که به یکی از مسائل اصلی نظام پولی کشور تبدیل شده است. تبعات پرهزینه محدودیت اختیارات بانک مرکزی و دخالت افراد و نهادهای مختلف در سیاستگذاری نظام پولی کشور، لزوم استقلال بانک مرکزی و متعاقبا پاسخگو کردن رئیس آن را برای هدایت هرچه بهتر این حوزه را بیش از هر زمان دیگری آشکار کرده است. تجربه قیمتگذاری یک شبه ۴۲۰۰ تومانی برای ارز در فروردین سال ۹۷ و هزینه های سنگین این سیاست برای کشور، تنها یکی از مصادیق نبود استقلال در بانک مرکزی است. اظهارات ولی الله سیف درباره جلسه مربوط به ارز ۴۲۰۰ تومانی، روایتی بی پرده از خلأ استقلال بانک مرکزی در حوزه سیاستگذاری پولی است. آخرین مصداق این موضوع را می توان در مصوبات جلسه اخیر شورای پول و اعتبار درباره بازار سرمایه مشاهده کرد. رییس سازمان بورس و اوراق بهادار در تشریح مصوبات جلسه پنجشنبه هفته گذشته شورای عالی بورس گفت: در جلسه امروز شورای عالی بورس، آیین نامه پیشنهادی حفظ ثبات بازار سرمایه و صیانت از حقوق سهام داران و سرمایه گذاران مورد بحث و بررسی قرار گرفت. حسن قالیباف اصل همچنین اظهار داشت: به موجب مفاد این آیین نامه، ضمانت اجرایی و اختیارات لازم به سازمان بورس و اوراق بهادار در جهت الزام سهام داران عمده به انجام عملیات بازارسازی و بازارگردانی تفویض شد. همچنین منع مشارکت بانک ها در رابطه با مفاد ماده ۱۶ و ۱۷ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، استثنا شد و بانک ها مجاز به سرمایه گذاری در بازار سرمایه خواهند بود. در عین حال، نقش بانک ها در تاسیس نهادهای مالی در بورس تقویت می شود.
مصوبه «لغو ممنوعیت سرمایه گذاری بانکها در بورس» مصداق بارزی از دخالت آشکار شورای عالی بورس در مسائل تحت مدیریت بانک مرکزی است. عجیب آنکه رئیس کل بانک مرکزی که تا پیش از این با صدور دستورالعملی، بانک ها را به فروش سهام بنگاه های تحت تملک خود در بازار سرمایه مکلف کرده بود، هیچ اعتراضی به این مصوبه نکرده است. عبدالناصر همتی در حالی در تصویب چنین مصوبه ای مشارکت داشته که پیش از این شرایط پیش آمده در بورس را فرصتی برای بانک ها در دوری از بنگاهداری عنوان کرد.
علاوه بر همراهی (یا حداقل سکوت) رئیس کل بانک مرکزی در برابر دخالت شورای عالی بورس در موضوعات پولی، ترکیب عجیب شورای عالی بورس، به وضوح از دخالت بخش خصوصی در سیاستگذاری کلان اقتصادی و از جمله حوزه پولی حکایت می کند. بر اساس ماده (۳) قانون بازار اوراق بهادار ، شورای عالی بورس و اوراق بهادار بالاترین رکن بازار اوراق بهادار است که تصویب سیاستهای کلان آن بازار را بر عهده دارد که اعضای شورا شامل وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر صمت، رئیس کل بانک مرکزی، رؤسای اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران و اتاق تعاون، رئیس سازمان، دادستان کل کشور و معاون وی و یک نفر نماینده از طرف کانونها است. همچنین بر اساس بندهای (۸) و (۹) این ماده ، سه نفر خبره مالی منحصراً از بخش خصوصی با مشورت تشکلهای حرفه ای بازار اوراق بهادار به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تصویب هیئت وزیران و یک نفر خبره منحصراً از بخش خصوصی به پیشنهاد وزیر ذی ربط و تصویب هیئت وزیران برای هر بورس کالایی از دیگر اعضای شورای عالی بورس و اوراق بهادار هستند. حضور چندین نماینده از بخش خصوصی در حوزه سیاستگذاری اقتصادی، مصداق آشکاری از پدیده «درب های گردان» است که طبق آن، افرادی از بخش خصوصی به طور همزمان در بخش سیاستگذاری هم حضور پیدا کرده و ممکن است از نفوذ خود برای منافع شخصی یا صنفی بهره برند و به این صورت در برخی موارد منافع ملی را قربانی منافع شخصی و گروهی خود کنند. با این حال عدم استقلال بانک مرکزی در مدیریت مسائل نظام پولی نقطه پایان مسائل این حوزه نیست.
فرآیند طولانی رسیدگی به تخلفات بانک ها
نگاهی به فرآیند قانونی رسیدگی بانک مرکزی به تخلفات شبکه بانکی از قوانین، یکی دیگر از ریشه‌های ضعف نظارت بانک مرکزی را آشکار می کند. در ساختار بانک مرکزی، هیأت انتظامی بانکها مسئول رسیدگی به تخلفات شبکه بانکی از قوانین و در نهایت مسئول صدور حکم برای بانک های متخلف است. ترکیب اعضای این هیأت نخستین مشکل در فرآیند رسیدگی به تخلفات بانکها را نشان می‌دهد. اعضای این هیأت شامل یک نماینده از دادستان کل، یک نفر از مدیران عامل بانکها، و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا است. چنانکه مشخص است از ۳ نفر اعضای هیأت انتظامی، یک نفر از مدیران عامل بانکها به نمایندگی از شبکه بانکی حضور دارد. حضور یک نماینده از شبکه بانکی در هیئت انتظامی بانک مرکزی، نکته عجیبی است که البته قانون به آن رسمیت داده است. مساله دیگر در ترکیب هیأت انتظامی، غیبت نماینده معاونت نظارت بانک بانک مرکزی در آن است. در واقع معاونت نظارت بانک مرکزی به عنوان گزارش دهنده تخلفات بانک مرکزی، هیچ نقشی در هیئت انتظامی بانک ها ندارد و در مقابل، یک نماینده از شبکه بانکی در این هیئت حضور دارد و از حق رای هم برخوردار است. همین عامل خروجی رای هیأت انتظامی بانکها را تا حدود بسیار زیادی می‌تواند تحت تاثیر قرار دهد.
مسأله دیگر هیأت انتظامی بانکها، شفاف نبودن عملکرد و آرای این هیأت است. در واقع هیچ اطلاعاتی از جلسات این هیأت اعم از تعداد جلسات، موضوع، آرای صادره و... به صورت شفاف و منظم منتشر نمی‌شود. همین مسأله زمینه را برای تداوم بی‌خطر تخلفات بانکها فراهم کرده است.
مسأله دیگر درباره اعمال مجازات بانک متخلف از سوی بانک مرکزی، فرآیند طولانی و البته قابل دور زدن رسیدگی به تخلف است. نخستین مرحله برای رسیدگی به تخلف، کشف تخلف بانک ها است. با توجه به گستردگی شبکه بانکی و اطلاعات مالی آنها، نیاز به نظارت برخط و لحظه به لحظه بر عملکرد بانک‌های کشور روزبه‌روز بیشتر می‌شود. با این حال صورت‌های مالی بانکها که مهمترین سند عملکرد آنهاست، هر ساله به صورت فایل متنی (پی‌دی‌اف) غیرقابل جست‌وجو منتشر می‌شود. وضعیت انتشار اطلاعات صورت‌های مالی سالانه بانکها چنان وخیم است که در برخی موارد محتویات این صورت‌ها قابل خواندن نیست. گذشته از این برخی بانک‌های کشور سالهاست که حتی صورت‌های مالی خود را منتشر نمی‌کنند و البته بانک مرکزی هم هیچ برخوردی با این بانکها و الزام آنها به انتشار این صورت‌ها نمی‌کند.
پس از مرحله کشف تخلف توسط معاونت نظارت بانک مرکزی، گزارش این تخلفات و درخواست برخورد با بانک متخلف به معاونت حقوقی بانک مرکزی ارسال می‌شود. در نهایت پس از احراز درستی گزارش در معاونت حقوقی، درخواست مذکور به هیأت انتظامی بانکها ارجاع می‌شود. هیأت انتظامی بانکها پس از بررسی پرونده، احکام قانونی را صادر می‌کند. رای هیأت انتظامی در صورت مطرح شدن درخواست تجدیدنظر توسط بانک متخلف در شورای پول و اعتبار بررسی مجدد می‌شود. با این حال رای شورای پول و اعتبار هم نهایی نبوده و در دیوان عدالت اداری قابل استیناف است. در همین راستا در بسیاری از موارد، رای هیأت انتظامی بانکها در دیوان عدالت اداری تعدیل شده است که این موضوع نشان‌دهنده این واقعیت است که بانک مرکزی در رسیدگی به تخلفات بانکها از اقتدار لازم برخوردار نیست. همچنین زمانبر بودن فرآیند رسیدگی به تخلف بانکها، عامل دیگری در کاهش اثرگذاری رسیدگی بانک مرکزی به تخلفات بانکی است، چرا که یکی از اصول بازدارندگی مجازات، سریع بودن آن است در حالی که فرآیند تعریف‌شده برای رسیدگی به تخلفات بانکی بشدت طولانی طراحی شده است. علاوه بر این نقض شدن رای هیأت انتظامی بانک مرکزی در دیوان عدالت اداری، حتمیت مجازات را به عنوان یکی دیگر از اصول بازدارندگی مجازات تحت‌الشعاع قرار داده است. همه این عوامل باعث بی‌اهمیت شدن موضوع مجازات در میان مدیران شبکه بانکی کشور می‌شود.
فرآیند نامطلوب رسیدگی به تخلفات مدیران بانکها در جریان رسیدگی به پرونده تخلف مدیران سابق بانک سرمایه به وضوح دیده شد. در متن دادنامه منتشر شده از دادگاه مدیران سابق بانک سرمایه، به نقش ۳ نفر از مدیران این بانک در تخلفات کلان اقتصادی و انحراف منابع بانکی به نفع افراد خاص اشاره شده است. در جریان رسیدگی به تخلفات مدیران سابق بانک سرمایه، نماینده دادستان بارها به رأی هیأت انتظامی بانکها مبنی بر احراز تخلف متهمان و صدور حکم از سوی این هیأت برای آنان اشاره می‌کند اما وکلای متهمان با اشاره به نقش رأی هیأت انتظامی بانکها در دیوان عدالت اداری، سعی در تبرئه مدیران سابق این بانک از عناوین اتهامی می‌کنند. نقض رأی هیأت انتظامی بانک مرکزی در دیوان عدالت اداری در واقع زیر سوال بردن جایگاه این هیأت در رسیدگی به تخلفات مدیران بانکی کشور است. این مسأله باعث پدید آمدن نوعی بی‌انگیزگی در هیأت انتظامی بانکها برای رسیدگی به تخلفات بانکها هم می‌شود.
خلأ آیین‌نامه اجرایی توقف فعالیت بانک‌های متخلف
هر چند به موضوع لغو اجازه تأسیس بانک در همان قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ اشاره شده است اما تاکنون هیچ آیین‌نامه‌ای برای خاتمه دادن به فعالیت بانک‌های ورشکسته تدوین نشده است. همین مسأله موجب شده بانک‌های متخلف خطر انحلال را چندان جدی نگیرند و با امنیت خاطر به تخلفات خود ادامه دهند. آخرین اقدامی که بانک مرکزی برای مقابله با بانک‌های متخلف طی سال‌های اخیر انجام داده، ادغام این بانکها در سایر بانک‌های کشور است. ادغام بانک‌های ورشکسته و متخلف در سایر بانک‌های کشور در حالی است که این اقدام به نوعی پاداش بانک مرکزی به مدیران و سهامداران بانک‌های متخلف است. در واقع مدیران و سهامداران بانک‌های متخلف، تبدیل به سهامداران بانکی سودآور شدند و زیان این مدیران را سهامداران بانک ثانویه متحمل شدند. اجرای سیاست ادغام به جای انحلال درباره بانک‌های متخلف در سال‌های اخیر، سیگنال خطرناک دیگری بود که بانک مرکزی به بازیگران متخلف شبکه بانکی ارسال کرد. در چنین شرایطی جای خالی «آیین‌نامه اجرایی انحلال بانک» بشدت احساس می‌شود. تدوین آیین‌نامه‌ای دقیق و جامع برای لغو اجازه تأسیس بانک‌های متخلف، پیامی قاطع به شبکه بانکی کشور مبنی بر عزم مسؤولان برای مبارزه جدی با تخلفات رخ داده در این حوزه است.
ابزارهای بانک مرکزی برای تنبیه بانک های متخلف
بانک مرکزی حداقل ۳ ابزار پرداخت مهم به‌نام سامانه چکاوک، سامانه ساتنا و شبکه شتاب را در اختیار دارد که می‌تواند برای اجرای سیاستهای خود و برخورد با بازیگران بد صنعت بانکداری از آنها استفاده کند، چرا که این ۳ سامانه قابلیت‌های فراوانی دارند. به عنوان مثال، بانک مرکزی سامانه چکاوک را برای پذیرش الکترونیکی چک‌های کاغذی بین‌بانکی و انجام تراکنش‌های مبتنی بر آنها به صورت کاملاً الکترونیکی راه‌اندازی کرده است که به‌جای فیزیک چک، تصویر آن برای پردازش نهایی محتوا به بانک مربوطه ارسال شده و نتیجه پردازش به صورت الکترونیکی به شعبه پذیرنده چک بازگردانده می‌شود. همچنین در شبکه شتاب دامنه وسیعی از تبادلات، از قبیل برداشت وجه نقد، خرید الکترونیکی، انتقال وجه، پرداخت قبوض و مانده‌گیری را از طریق خودپرداز، پایانه فروش، پایانه شعب، اینترنت، تلفن همراه و کیوسک را در بر می‌گیرد و در سامانه ساتنا تسویه مبادلات بین‌بانکی به‌صورت آنی، قطعی، نهایی و برگشت‌ناپذیر انجام می‌شود، بنابراین بانک مرکزی حداقل این ۳ ابزار را با قابلیت‌های یادشده در اختیار دارد و در صورت لزوم می‌تواند با کمک ابزارهای گفته شده بازیگران بد صنعت بانکداری را جریمه کند، چرا که در صورت قطع یا محدود کردن یکی از قابلیت‌های ابزارهای یادشده اعتبار بانک نزد مردم و سایر بانکها، همچنین عملکرد و سودآوری بانک در معرض خطر قرار می‌گیرد. بانک مرکزی می‌تواند با کمترین هزینه و سریع‌ترین زمان ممکن با استفاده از این ابزار نظارتی بانک‌های متخلف را جریمه کند. دیگر ابزارهایی که بانک مرکزی در اختیار دارد و می‌تواند به وسیله آن بانک‌های متخلف را جریمه کند اجازه تأسیس شعب جدید یا نرخ ذخیره قانونی است. بانک مرکزی می‌تواند به بانک‌های متخلف اجازه تأسیس شعبه جدید ندهد یا اینکه نرخ ذخیره قانونی را برای بانک متخلف بالا ببرد. بانک مرکزی به عنوان مهمترین مقام ناظر پولی می‌تواند از ابزارهای گفته شده برای تشویق بانک‌هایی که به بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های بانک مرکزی عمل کرده‌اند و تنبیه بانک‌های متخلف استفاده کند و روز به روز اقتدار از دست رفته خود را پس بگیرد.
نظر شما